Udviklingsbistanden 60 år efter folketingets vedtagelse – hvad er status i 2022?
Wolfgang Mostert, cand.oecon. & phil. (historie) November 2022
Da Folketinget i 1962 enstemmigt vedtog ”Lov om teknisk samarbejde med udviklingslandene” – indtil da havde Danmark blot deltaget i ulandshjælp gennem penge til FNs udviklingsprogrammer – var konsensus om behovet så stort, at lovteksten end ikke formulerede et formål for bistanden! Det var underforstået, at formålet var at mindske de store forskelle i OECD-landenes og uviklingslandene indkomst per indbygger; derudover var humanitær bistand et vedhæng på 10% af den danske ulandsfinansiering i 1960’erne. Fremme af økonomisk vækst i ulandene blev set som en overkommelig opgave. OECD-landene stod for to tredjedele af verdens bruttonationalprodukt (BNP) og Marshallhjælpen i 1948-51 havde vist, hvordan opgaven kunne løses ved at kombinere teknisk bistand til kapacitetsopbygning med ekstern finansiering til at afhjælpe lokal mangel på investeringskapital og udenlandsk valuta. Så Danmarks bistand anvendte fra starten et arsenal af instrumenter: gavebistand, lånebistand, eksportkreditter, støtte til danske private investeringer i udviklingslande gennem landerisikogarantier, lånegarantier og medfinansiering af aktiekapital fra Investeringsfonden for Udviklingslande (IFU).
Proklamerede principper for Danmarks bistand var ’hjælp til selv-hjælp’ og ’neutralitet’, hvilket udtrykte en hensigt om så vidt muligt at respektere modtagerlandet politiske og kulturelle opfattelser, selv om de afveg fra modtagerlandets. Dvs., ikke gennemtvinge sine egne politiske mål over for modtagerlandet, ikke blande sig i modtagerlandets indre politiske liv og lade modtagerlandets regering foretage valget af giverlandets bistandsaktiviteter.[1]
Størstedelen af den internationale ulandshjælp på flere billioner dollars frem til 2022 blev anvendt til udvikling af grundlæggende infrastruktur i form af veje, broer, hospitaler, skoler, vand og energiforsyning samt til kapacitets- og institutionsopbygning.
Hvilke transformationer gennemløb den internationale udviklingsbistand igennem de sidste 60 år?
”Marshall-hjælp konceptet” viste sig at være for simpelt; der er ingen ”silver bullet” i udviklingsbistanden, så der sker løbende strategiændringer. Sidst i 1980’erne mundede Thatcher-Reagan liberaliseringens fremmarch ud i den såkaldte Washington-consensus mellem IMF og Verdensbanken, et vækstparadigme med fokus på privatsektordrevet udvikling kombineret med fiskal disciplin. En lang række udviklingslande privatiserede i 1990’erne og begyndelsen af 2000-tallet statsmonopoler, fjernede handelsbarrierer og åbnede deres finansielle markeder for lettere adgang til udenlandsk kapital og private investeringer, blandt andet i infrastruktur. Donorerne anså øget inddragelse af privat kapital i infrastrukturinvesteringer som en nødvendighed for at dække et stort finansieringsgab mellem omfanget af fornødne investeringer og hvad offentlig finansiering i udviklingslandene plus donorfinansiering kunne mobilisere. Det førte til et paradigmeskift i i OECDs udviklingsbistand. Finansieringen af de ”hårde sektorer” (infrastruktur) reduceredes og ændrede formål til at mobilisere ”store” mængder investeringskapital gennem finansielle konstruktioner, hvor deltagelse af en ”lille” mængde gavebistand i finansieringen reducerede projektrisikoen for medinvestorerne, hvad enten de var offentlige investeringsbanker, såsom den Europæiske Investeringsbank (EIB), eller private investeringsinstitutter. De ”bløde sektorer” (sundhed, uddannelse) fik tilført mere finansiering, især udviklingsbankerne anført af Verdensbanken øgede deres koncessionelle lån til dem.
I 1980erne fik aktiviteter specifikt til forbedring af kvinders og de fattigstes situation øget opmærksomhed. Presset på det globale miljø og det deraf afledte krav om ”bæredygtig udvikling” førte på FNs Konference om Miljø og Udvikling i Rio i 1992 til vedtagelse af to konventioner: en om klimaforandring, en om biodiversitet. Et ’globalt fællesgode’; miljø- og klima, blev dermed en vigtig komponent i bistanden. Som et tillæg til den traditionelle hjælp, oprettede Danmark i 1993 MIKA-programmet (miljø og katastrofe), der blev administreret i fællesskab af miljøministeriet og udenrigsministeriet. I 1998 blev det omdøbt til MIFRESTA (miljø, fred og stabilisering) med et budget, der ifølge den tværpolitiske aftale frem til 2005 gradvist skulle stige til 0,5% af bruttonationalindkomsten (BNI). MIFRESTA blev afskaffet i 2003; men miljøbistand fortsætter både i Danidas generelle udviklingsprogram og i enkeltinitiativer administreret af Klima-og Energiministeriet.
Sovjetunionens opløsning i december 1991 styrkede troen på det vestlige politiske og økonomiske systems universelle anvendelighed og overlegenhed, symboliseret af Fukiyamas ”End of History” essay. Fremme af demokrati (”udbredelse af vestlige værdier”) havde i de foregående 30 år været en del af den ideologiske kamp mod Sovjetunionen. Nu blev det set både som et fredsfremmende mål i sig selv og som et middel til at fremme økonomisk vækst i ”konverterede lande”. Hybris-tanken bredte sig, at ekstern bistand kunne accelerere forandringer mod demokrati og respekt for menneskerettigheder i samarbejdslandene. Selvstændige demokratiprogrammer blev et nyt bistandsemne. Indholdet omfattede temaer såsom menneskeretsprincipper, styrkelse af civilsamfundet, fagforeninger og landets juridiske systemer, assistance til ”god regeringsførelse” og til forbedring af administrative systemer og procedurer i parlamentet. Troen fik sit stærkeste udtryk i de militære angreb på Irak og Libyen for at gennemtvinge ”regime change”.
Før Kina efter 2000 fik succes med at løfte hundredvis af millioner af sine indbyggere ud af dyb fattigdom, steg antallet af personer i verden, der levede i dyb fattigdom, til trods for den økonomiske vækst, der skabtes i deres lande. Politiske opmærksomhed på den skæve udvikling resulterede i 1990’erne i, at ”fattigdomsbekæmpelse” blev et særskilt tema i udviklingsbistanden, mens kvinders ligeberettigelse blev et vigtigt ”tværgående hensyn” i bistandsprojekters godkendelse og gennemførelse. Sloganet om ”rettighedsbaseret bistand” kom til I 2000-tallet.
Det vestlige udviklingskoncept udfordres af Kinas indtræden i den internationale finansiering. Folkekongressens vedtagelse af ”gå globalt” initiativet i 2000 førte til en stor udvidelse af Kinas långivning til udviklingslandene. Det økonomiske formål er at styrke de kinesiske firmaers globalisering; det politiske at ændre den internationale institutionelle struktur for udviklingsbistand og bryde dens vestlige dominans. I 2013 vedtog Folkekongressen Road-and Belt initiativet, hvis ambition er at skabe seks økonomiske korridorer, der skal knytte op til 65 lande tættere sammen med Kinas økonomi.
Sloganet for Kinas udviklingssamarbejde er gennemførelse af ”projekter til gensidig fordel” til opbygning af et ”globalt fællesskab med en fælles fremtid”. Ideen er, at utilstrækkelig infrastruktur blokerer for økonomisk vækst i samarbejdslandene og at Kina ved at afhjælpe mangler i disse skaber gensidige fordele i form af øget samhandel. Kina finansierer store infrastruktur-projekter, især indenfor transport – jernbaner, havne, lufthavne, motorveje – og i energi, samt investeringer i olie- og minedrift. Gavebistanden er beskeden; finansiering tilbydes i form af lån på nær-kommercielle vilkår og til projekter der gennemføres af kinesiske firmaer. Kina stiller ikke krav om interne reformer, og godkendelse og implementering af projekter foregår hurtigere end normalt ved lån fra internationale udviklingsbanker.
Modellen var så populær på modtagerside, at Kina på kort tid ændrede den internationale struktur for finansiering af statslån. Miljøskader forårsaget af kinesisk finansierede projekter og urentable ’hvide elefanter’ førte til dårlig offentlig omtale. Siden 2021 har Kina ændret kurs mod større gavebistand, reduktion af det årlige lånevolumen i erkendelse af mange landes manglende evne til tilbagebetaling, flere penge til bløde emner såsom fattigdom og grundigere kvalitetskontrol af foreslåede projekter.
”Mission-creep” – at stadig flere formål skal tilgodeses i udviklingsbistanden – accelererede efter år 2000. I 2000 vedtog FN otte ”Millennium Development Goals” for 2015; tre vedrørte sundhed, de andre bekæmpelse af fattigdom, kvinders ligestilling, uddannelse, miljø, fremme af globale partnerskaber for udvikling. I 2015 vedtog FN udviklingsmålene for 2030 med resolutionen ”Transforming our world – the 2030 Agenda for Sustainable Development”. I den forstås ”bæredygtig udvikling” som bestående af tre dimensioner: en økonomisk, en social, en miljømæssig. I overensstemmelse hermed præsenteres et indsatsområde med 17 udviklingsmål[2] og 169 delmål. Målene skal nås i et ”Globalt Partnerskab for Bæredygtig Udvikling”, hvor ”hvert land har det primære ansvar for sin egen økonomiske og sociale udvikling” men ”offentlig finansiering, både national og international, vil spille en vital rolle i at levere essentielle tjenesteydelser og offentlige goder og katalysere andre finansieringskilder.” Det nye og inspirerende var at opfyldelse af målene blev et fælles ansvar for alle aktører: stater, civilsamfund, virksomheder, forbrugere.
Udvidelsen i antallet af udviklingsmål blev ikke ledsaget af en udvidelse af udviklingsbistanden. FNs målsætning fra 1972 om at rige lande skulle anvende 0,7% af deres BNP til udviklingsbistand blev siden 1978 opfyldt af Danmark men aldrig af OECD-landene som helhed: DAC’s årlige opgørelser viser et fald fra 0,55% af OECD’s Brutto National Indkomst (BNI) i 1960 til 0,35% i 1970, til 0,25% i 1990’erne og en lille stigning til 0,30% i 2000-2020 perioden.
Manglende opfyldelse af lovet finansiering gentager sig på klimaområdet. I 2009 lovede de rige lande på COP-15 mødet i København om at levere ”ekstra klimafinansiering” stigende til 100 milliarder dollars per år frem til 2020; DACs opgørelse for 2020 viser et beløb på 83 milliarder dollarKun 21% af beløbet var gavebistand, resten var lån og private investeringer; og kun 34% af beløbet gik til klimatilpasning, mens 58% gik til CO2 reducerende projekter, og 6% til tværgående projekter. . Ulandenes ønsker er det modsatte: høj gavebistand og at de fleste pengene går til klimatilpasning. Af juridiske grunde og pga involverede enorme beløbsstørrelser var de vestlige lande tilbageholdene med at acceptere, at ”kompensation for klimaskader” til udsatte stater, hvis økonomi rammes af klimaændringer, blev et yderligere og juridisk forpligtende finansieringsemne. Først op til og under COP-27 mødet i Sharm-el-Sheik gik flere vestlige lande, herunder Danmark, med til at donere beskedne pengebeløb specifikt til kompensation for klimaskader.
Hvor står udviklingsbistanden 60 år senere?
Igennem hele forløbet har det knebet med at opfylde idealet om ’neutralitet’ og ’lokalt ejerskab’ af bistanden i praksis. Dels pga af interne forhold i modtagerlandene: kravet fra giverlandets skatteborgere om, at bistandspenge anvendes konstruktivt nødvendiggør beskyttelse mod korruption og magthaveres idiosynkratiske investeringsønsker og indsigelser mod en økonomisk politik, der smadrer strukturelle fremskridt. Dels pga af interne forhold i donorlandet: samarbejdssektorer præsenteres som et ”take it or leave it” tilbud til samarbejdslande, ud fra donorens egne ideologiske præferencer. Kommissionen præsenterede i december 2021 sit ”Global Gateway Initiative” som modsvar til Kinas ”Belt&Road Initiative’. Afrikanske kommentatorer kritiserede, at initiativet blev lanceret uden foregående konsultationer med afrikanske ledere; mens der forud for afholdelsen af Forum on China-Africa Cooperation i oktober 2021 var gået flere måneders konsultationer om det nye treårige samarbejdsprogram.
Resultatet af demokratiprogrammer mht strukturelle forandringer mod mere demokrati og respekt for menneskerettigheder i modtagerlandene kan aflæses i det årlige demokratiindeks, som offentliggøres af Economic Intelligence Unit. Målt ud fra de fem kategorier valgproces og pluralisme, civile friheder, regeringsfunktion, politisk deltagelse og politisk kultur, faldt indekset i 2020 til det laveste niveau siden starten af målingerne i 2006. Politikere i Vesten mangler forståelse for, hvordan det føles på modtagerside at blive belært om værdier af tidligere kolonimagter: de hører et ekko af Kipling. Det fører til uretmæssige afrikanske aviskommentarer om at ”Kina leverer infrastruktur, de vestlige lande forelæsninger” og beskyldninger om vestlig hykleri og dobbeltmoral.
Set ud fra formålet om sociale fremskridt, er resultatet positivt: Tilgangen til videregående uddannelser i Afrika syd for Sahara steg fra 1970 til 2013 med 4.3% per år (globalt gennemsnit 2.8%); den gennemsnitlige levealder fra 47 år til 64 år¸ andelen af afrikanere, der lever i ekstrem fattigdom faldt fra 54% in 1990 til 41% in 2015.
Diasporaen overfører store årlige beløb til deres hjemlande. Fra 2000 til 2016 steg diasporaens overførsler til de 54 lande kategoriseret af IMF som lav-indkomst udviklingsland fra $10 milliarder til $80 milliarder, mens udviklingsbistand (efter DAC/OECDs ’ODA’ definition) steg fra $10 milliarder til $30 milliarder. Alligevel er det ”dobbelte finansieringsgab” ikke forsvundet: I 2022 befinder ifølge IMF 41 lande sig i ”high risk of or in debt distress”.
Hvis økonomisk vækst anvendes som målestok, er resultatet lidt skuffende. De største økonomiske fremskridt er sket i lande, hvor udviklingsbistand gav et beskedent bidrag til statens budget: i Kina og i Sydøstasien. Landene i Afrika syd for Sahara, der modtog de største bidrag i procent af deres statsbudgetter (25-60%) og i procent af BNP (10%), havde en økonomisk vækstrate, der var større end OECD-landenes. Men befolkningstilvækst øgede afstanden i indkomsten per indbygger. I 1960 var Danmarks BNP per indbygger på 3.464 USdollar målt i 2019-priser 14 gange større end Ghanas på 254 USdollar og 19 gange større end Tanzanias på 180 USdollar. I 2020 var Danmarks BNP per indbygger på 60.909 USdollar 26 gange større end Ghanas (2.329 USdollar) og 57 gange større end Tanzanias (1.076 USdollar). Korrigeret for forskelle i købekraft (PPP) reduceres afstanden i 2021 til faktor 10 for Ghana og 22 for Tanzania.[3]
At lande, der modtog de fleste bistandspenge, havde en relativ dårlig vækst, hænger sammen med at de også havde de største strukturelle problemer. Ikke desto mindre fører det tvetydige resultat til frustration i udviklingslandene og til uenighed blandt økonomer om nytten af udviklingsbistand. Den zambianske økonom Dambisa Moyo konkluderede i sin bog “Dead aid” fra 2009, at bistand ikke virker og bør afvikles. Hun ser levering af ’offentlige goder’ – uddannelse, sundhed, m.m.- som en national regerings opgave, for at retfærdiggøre sit styre overfor befolkningen. Ifølge Moyo fremmer udenlandsk medfinansiering af ’offentlige goder’ korruption og fører til manglende transparens om ansvarlighed for resultatet. Vestlige økonomer, der har specialiseret sig i udviklingsøkonomi, såsom Oxford økonomen John Collier og København økonomen Finn Tarp har et positivt syn: ifølge Tarp øger bistand på 10% af BNP et lands årlige vækstrate per indbygger med mere end 1 procentpoint. Andre økonomer, såsom nobelpristageren Angus Deaton og Århus økonomen Martin Paldam, ser kun minimale væksteffekter.
Hvilke ændringer vil fremtiden bringe?
Nutidig bistand kan opdeles i tre hovedkomponenter: ’udviklingsbistand’ (fysisk infrastruktur, institutionel udvikling, sundhed, uddannelse, fattigdomsbekæmpelse), ’humanitær bistand’ (sult, naturkatastrofer, støtte til flygtninge), ’globale fællesgoder’ (CO2-reduktioner, klimatilpasning, miljø og biodiversitet, pandemier, kompensation for uoprettelige klimaskader).
Indenfor ’udviklingsbistand’ kan man se en tilbagevenden mod finansiering af infrastruktur. Populariteten af Kinas infrastrukturprojekter motiverede G7 i juni 2022 til at lancere ‘Partnership for Global Infrastructure (PGII)’. Det kopierer Belt&Road for så vidt det vedrører finansiering af store projekter, der fremmer tværnationalt samarbejde mellem de involverede lande, og fordi finansiering størstedels gives i form af lån og private investeringer. Reduktionen af penge til ’bløde formål´ nødvendiggøres yderligere af behovet for flere penge til ’globale fællesgoder’. Rapporter offentliggjort af UNFCCC og andre organisationer viser et enormt gab mellem de eksterne finansielle midler, som er nødvendige frem til 2030, og de $100 milliarder per år der hidtil er tilsagt. Da man i lyset af 60 års erfaringer ikke kan forvente en stigning i ulandsfinansieringen (inklusiv klimafinansiering) kan flere midler kun skaffes ved at overføre penge fra ’udviklingsbistanden’.
Sideløbende vil man se en skarpere regulering imod ”greenwashing” fra private virksomheder og decentrale myndigheder (påstande om ”bæredygtighed” og ”net-zero” der ikke holder) for at sikre at det ”fælles ansvar” tages seriøst i praksis.
Endelig bliver man nød til at finde nye veje til reduktion af det ”dobbelte finansieringsgab” og til at forbedre mulighederne for at hjemlige investorer og finansielle institutioner i lavindkomstlande kan øge deres deltagelse i finansieringen af klimaprojekter.
[1] Se ”Betænkning om Danmarks Samarbejde med Udviklingslandene”, 2. april 1969
[2] Afskaf fattigdom, Stop sult. Sundhed og trivsel. Kvalitetsuddannelse. Ligestilling mellem kønnene. Rent vand og sanitet. Bæredygtig energi. Anstændige jobs og økonomisk vækst. Industriel innovation og infrastruktur. Mindre ulighed. Bæredygtige byer og lokalsamfund. Ansvarligt forbrug og produktion. Klimaindsats. Livet i havet. Livet på land. Fred, retfærdighed og stærke institutioner. Partnerskab for handling.
[3] Kilde: https://data.worldbank.org/indicator