Fattigdomsmigration en udfordring uden reelle løsninger
Wolfgang Mostert, cand.oecon&phil. , energi- og udviklingsøkonom. 19. februar 2021
EU’s asylsystem har spillet fallit. Dublinkonventionen fastslår, at det første EU-land, der modtager en asylansøger, behandler ansøgningen. Da den irregulære migrantstrøm til EU har de nordlige lande som hovedmigrationsmål, men de sydlige lande som første ankomststed, kan systemet kun fungere, hvis der efterfølgende sker en solidarisk viderefordeling af modtagne migranter på de enkelte EU-lande. Fordelingen kan EU-landene ikke blive enige om.
Den spanske EU-enklave Ceuta i Marokko skærer systemets absurditet ud i pap. Udenfor i omegnen lever hundredvis af unge, mestendels mænd fra afrikanske lande, under miserable forhold uden adgang til ordnede sanitære forhold, advokatbistand eller lægehjælp and lurer på en chance til at slippe indenfor. De forhindres heri af to parallelle 6 meter høje pigtrådsbesatte trådhegn, der afskærmer byens 76.000 indbyggere fra Marokko, og af en politistyrke på godt 1.200 personer der tæsker løs eller skyder med gummikugler på migranter uden visum, der søger at bryde igennem. Så længe en migrant befinder sig en meter udenfor hegnet, kan han/hun råbe de magiske ord ”jeg søger asyl” til politibetjente i Ceuta uden resultat. Udtales de tre ord en meter indenfor hegnet, på EU jord, udløser de en stribe retskrav under flere internationale konventioner – flygtningekonventionen, menneskerettighedskonventionen, børnekonventionen, handicapkonventionen, etc.. Med et slag er der adgang til retshjælp, sociale ydelser og sikkerhed for flere års ophold i Europa, selv for migranter, der ikke opfylder bestemmelserne for tildeling af asyl – fordi ansøgningen skal behandles og tager tid. De få meter, der afgør effekten af de tre ord, skaber en ekstrem spænding, og Ikke alle migranter er lige sarte. I 2017, 2018 og 2019 var der flere stormløb af grupper på flere hundrede personer bevæbnede med staver, der slyngede syre og ekskrementer mod politiet i forsøgene på at tiltvinge sig adgang.[1]
Den formelle overholdelse af regler fastsat af Internationale konventioner er af gode grunde sakrosankt i vestlige lande: en sammenvævet verden stiller etiske krav om respekt for menneskerettigheder og behøver internationale retsregler. Men de vestlige staters reelle respekt for forpligtelser pålagt af konventioner undergraves på migrationsområdet af to faktorer.
Den ene er, at illegale migranter – defineret som migranter uden visum der flygter fra relativ fattigdom – udnytter regler i konventioner, der er påtænkt andre situationer end deres. Flygtningekonventionens retskrav på indrejse, der er tiltænkt flygtninge fra reel forfølgelse eller krig, udnyttes til at sikre ophold ved at ansøge om asyl lige så snart det er lykkedes illegalt at komme over grænsen. Asylsøgere ældre end 18 år lyver sig yngre for at få adgang til børnekonventionens udvidede ret til ophold. Havretskonventionens pålæg om bistand til mennesker der er kommet i havsnød, motiverer migranter til bevidst at bringe sig i havsnød ved at sejle få kilometer ud i Middelhavet i overfyldte gummibåde. Tilintetgørelse af identifikationspapirer inden ankomsten (70% af asylansøgere i EU) besværliggør hjemsendelse af afviste asylansøgere. Hjemlandets myndigheder har ingen motivation til at medvirke til fremskaffelse af dokumentationspapirer, så afviste asylansøgere kan tilbagesendes: Verdensbanken anslår diasporaens årlige finansielle overførsler til lav- og middelindkomstlande til 528 milliarder dollar i 2018, af hvilke 40 milliarder gik til Afrika syd for Sahara.[2] Meget få afviste asylansøgere bliver hjemsendt. Selv hvis alle dokumenter og aftaler er på plads, kan princippet om non-refoulement og menneskerettighedskonventionens regler om ret til familieliv forhindre udvisning, endog af terrorister og farlige dømte kriminelle.
I national lovgivning er det kutyme, at smart udnyttelse af regler til andre formål end de af lovgiveren påtænkte – for eksempel smuthuller for skattebetaling – fører til efterfølgende revidering af loven. En stramning af humanitære regler i internationale konventioner er stort set umulig; det nødvendige flertal blandt medunderskriverne kan ikke skaffes. Enkeltstater har den mulighed at træde ud af en international konvention for derefter at genindtræde med enkelte forbehold. Men en sådan udvej undergraver formålet med internationale konventioner: at skabe regler der er ens for alle. I stedet tyr EU-lande til de fakto bøjning og omgåelser af regler for modtagelse af flygtninge. I 2021 afslørede medierne, at ’Ceuta-formlen’ med at kaste asylansøgere tilbage blev anvendt af FRONTEX ved de græske grænser overfor Tyrkiet og af kroatiske betjente ved grænsen til Bosnien.
Den anden faktor er migrationens potentielle omfang, der undergraver den reelle overholdelse af formelle regler på både migrantsiden og modtagerlandenes side. FN forventer, at Nordafrikas befolkning stiger fra 246 millioner i 2020 til 372 millioner i 2050; Afrikas syd for Sahara til 2,1 milliarder (fra 180 millioner i 1950); Pakistans til 400 millioner (fra 40 millioner i 1950); mens Europas befolkning forbliver på 700 millioner (EU plus UK = 500 millioner).[3] Den afrikanske befolkning i den arbejdsdygtige alder vil være seks gange så stor som den tilsvarende europæiske. Kampen om meningsfyldt arbejde og knappe ressourcer bliver brutal og negative følger af klimaændringer vil yderligere forstærke ressourceproblemet. Indkomsten per capita vil være en brøkdel af den europæiske; så pull-faktoren for migration vil være usvækket.
Europa vil de næste 30 år opleve et migrationspres, der er stærkere end i de sidste 20 år. Somalia illustrerer størrelsen af udfordringen. Fra 1990 til 2015 steg Somalias befolkning med 71% til 10,8 millioner, dens diaspora næsten dobbelt så meget med 136% til 2 millioner; svarende til 19% af befolkningen, der forblev i landet.[4] 19% af 2,5 mia personer giver et potentielt migrationspres på 400 millioner personer fra Afrika eller i snit 13 millioner per år; dertil kommer migranter fra Irak, Afghanistan, Pakistan, Bangladesh, m.m.
Fri immigration, af nogle aktivister postuleret som menneskeret, kan ikke forenes med opretholdelse af velfærdsstaten. Den tvinger EU-landene til at reducere den årlige irregulære immigration til et niveau der, skønt den ret uundgåeligt vil være højere end i de sidste 20 år, fortsat er håndterbart politisk, økonomisk og socialt. Hvilke tiltag er mulige?
Den ene vej er regulering af tilstrømningen af migranter.
Hvis brugen af de nuværende midler dertil fortsættes blot i forstærket form, ser det ikke kønt ud. Det ene håndtag er tiltag der reducerer pull-faktoren. Modtagelseslejre gøres så ubehagelige og de sociale ydelser så beskedne som det kan lade sig gøre uden at menneskerettighedsdomstolen sætter en bremse i. Reglerne for tildeling af asyl skærpes. Et fantasifuldt eksempel er udlændingeminister Mattias Tesfayes lovudkast, der vil flytte asylbehandling og indkvartering af asylansøgere væk fra Danmark ved at et eller flere lande uden for EU bliver betalt for at overtage ansvaret for modtagne asylansøgere. Det ledsagende hykleriske spin er bekymring over at der i 2020 gennemsnitligt druknede tre mennesker hver dag på vej over Middelhavet mod Europa. Det andet håndtag er at styrke forsvaret af EU’s grænser, at bruge ’Ceuta-metoden’ til at blokere adgang til EU: direkte ved hårdhændet afvisning af migranter ved de europæiske grænser og havne; indirekte ved fortsat bestikkelse af nabolandene omkring Middelhavet til at holde potentielle migranter på afstand fra EU’s grænser.
En tredje løsning, der både er mere human og mere økonomisk fornuftig for alle interessenter, er regulering af migration gennem anvendelse af en form for ’canadisk model’: at EU aftaler årlige migrationskvoter med de afrikanske lande, mod til gengæld at få dem til aktivt at medvirke til hjemtagelse af afviste irregulære migranter fra deres land. Det canadiske poentsystem til udvælgelse af indvandrere er modellen, der muliggør den størst årlige indvandring. Fordi det tillader at tilpasse immigrationen til arbejdsmarkedets behov, formår Canada årligt at modtage og integrere migranter fra ikke-vestlige lande i et kvantitativt omfang, der i forhold til det nationale indbyggerantal er langt større end den migrantstrøm, der i 2015 skabte panik i EU. Men Canada har den geografiske fordel, at være omgivet af is mod nord, af USA mod syd, af Stillehavet mod vest og Atlanterhavet mod øst. Så der kommer få irregulære migranter til Canadas grænse; flygtninge kommer til Canada især som kvoteflygtninge fra FN.
En supplerende vej er at påvirke ”push-faktoren”: gennem økonomisk støtte og rådgivningsbistand at skabe en økonomisk udvikling i oprindelseslandene, der kan fjerne fattigdomsårsagen til migration. Tysklands forbundskansler Angela Merkel anbefaler EU at finansiere en ’Marshall-plan’ for Afrika. I artiklen på DIIS.dk ”EU’s fokus på migrationskontrol kommer ikke til at løse hverken Tunesiens eller EU’s problemer”, oplyser migrationsforsker Hej Ahlam Chemlali, at 38 pct. af migranterne, der ankom til Italien med båd i 2020, var tunesiske statsborgere. Drevet af en ungdomsarbejdsløshed på op til 40% så de ingen fremtid for sig i Tunesien. Chemlali kritiserer: ”EU’s snævre fokus på migrations- og grænsekontrol overser den virkelige trussel, nemlig den økonomiske situation og manglende reformer af sikkerhedssektoren: Det er det, der får ungdommen på gaden. Det er det, der får folk til at forlade landet. Hvis denne udvikling skal undgås, kræver det, at EU ikke blot bidrager med økonomisk støtte til kystvagt og grænsekontrol, men flytter fokus til de bagvedliggende og strukturelle udfordringer, som Tunesien står over for.”
Observationen om den virkelige trussel er korrekt, løsningsforslaget udtryk for ønsketænkning. Udefra kommende, bortset fra et lands dispora, har yderst begrænsede muligheder for at påvirke de bagvedliggende og strukturelle udfordringer i et land. Gennemgribende reformer må drives indefra bakket op af magteliten og en stærk konsensus i befolkningen. I Tunesien og generelt i Afrika er disse betingelser ikke tilstede. Korrupte livstidspræsidenter, høje ”economic rents” der kan udtrækkes af mineral og olie/gasforekomster, etniske stammemodsætninger, en kraftig befolkningstilvækst der skærper kampen om knappe ressourcer, og holdningen at en valgsejr betyder eneret til at bestemme, er strukturelle forhold, der blokerer for national konsensus.
At gode råd og god finansiering udefra ikke kan skabe reelle forandringer i et land med mindre de lokale strukturer og magtforhold tillader det, bør være indlysende. Som europæer behøver man ikke se udenfor EU: Italien har i 100 år med indre overførsler søgt at mindske afstanden mellem nord og syd i landet – det er ikke lykkedes.
Ikke desto mindre har man siden 1960erne ufortrødent leveret udviklingshjælp til ”alle udviklingslande” i tro til, at man kunne. Udviklingen i indkomst per capita i Afrika syd for Sahara giver grund til at dæmpe optimismen. Indkomsten varierer kraftigt ikke pga svingninger i størrelsen af ulandsbistanden, men pga udviklingen i internationale råstofpriser. Per capita indkomsten i Afrika syd for Sahara udtrykt i konstante år 2010 US-dollar er af Verdensbanken beregnet til $1.256 i 1967, til $1.221 i 2000 og til $1.657 i 2019.[5] Stigningen frem til 2019 kan især tilskrives Kinaeffekten, der udløste en kraftig stigning i den internationale efterspørgsel efter råstoffer, samt intern økonomisk liberalisering. Temaet ’støtte til demokrati og god regeringsførelse’ fik i de sidste 20 år en beskeden, men stigende andel af udviklingsmidler; foreløbigt resultat: det internationale demokratiindeks i 2020 viste det laveste niveau siden 2006.[6]
Vi europæere bør være ydmyge mht hvilken forskel vi kan gøre. I 1960 så udfordringen med at kunne bistå Afrika overkommelig ud: dengang var den europæiske befolkning mere end dobbelt så stor som Afrikas.[7] Det forhold er vendt om, mens forskellen i teknisk viden er skrumpet. Antallet af universitetsuddannede i Afrika er nu langt større, og det verdensomspændende internet udjævner adgangen til viden om ny teknologi eller om innovative finans-, regulerings- og styringskoncepter. Vi kan levere punktuel bistand på højt-specialiserede områder, når lokale myndigheder ønsker det. For eksempel hvordan man effektivt kan indrette og styre et grønt energisystem hvor energiproduktionen svinger op og ned i takt med solens og vindens intensitet. Det kan gøre den generelle teknologiske udvikling indenfor de støttede sektorer mere smidig. Men tro på at bistand kan føre til strukturelle ændringer af samfundet, er udtryk for upassende vestlig arrogance.
Konklusion: der er ingen lette løsninger. Også fremover vil migrationspolitik blive fyldt med mudrede og modsætningsfyldte kompromiser ledsaget af masser af hykleri.
[1] Kilde: Ceuta border fence – Wikipedia
[2] Kilde: World Bank’s Migration and Development Brief, December 2018
[3] Kilde: UNDES, World Population Prospects 2019
[4] Pew Research Centre:“5 facts about the global Somali diaspora”, June 2016
[5] Kilde: https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.KD?locations=ZG
[6]Kilde: Democracy Index 2020 report, Economist
[7] Kilde: UNDES, World Population Prospects 2019