Er EU’s sanktioner mod Rusland langtidsholdbare?
Wolfgang Mostert, energiøkonom, cand.oecon. & phil. (historie) juli 2022
Det Europæiske Råds informationsmateriale om EU’s seks sanktionspakker i 2022 forklarer: ”Formålet med de økonomiske sanktioner er at pålægge Rusland alvorlige konsekvenser for dets handlinger og effektivt forpurre de russiske evner til at fortsætte aggressionen”.
Der er ikke historisk evidens for, at sanktioner får større stater til at ændre politik. De seneste par årtier lykkedes det hverken for EUs sanktioner mod Rusland i 2014 eller Belarus i 2021, eller de amerikanske mod Iran, Nordkorea og Venezuela. 2022 sanktionerne omtales imidlertid som værende af ”en skala uden fortilfælde” og ledsages af store ord – blandt andre talte kommissionspræsidenten van der Leyen om at smadre den russiske økonomi. Kan de vedtagne sanktioner levere varen? For at ”pålægge Rusland alvorlige konsekvenser” skal sanktionerne påføre russisk økonomi markante fald i industriel produktion, investeringer og forbrug på både kort og mellemlang sigt. For at ”forpurre de russiske evner til at fortsætte aggressionen” må sanktionerne reducere den russiske stats indtægter allerede i 2022.
Nedenfor søges svaret leveret med reference til to hypoteser. (i) For at være rationel og langtidsholdbar må en sanktion påføre den sanktionerede større tab end den sanktionerende, herunder utilsigtede skadeeffekter på neutrale landes økonomier. Ellers smelter opbakningen. (ii) Indførelse af importrestriktioner overfor råvarer og halvfabrikata, der ikke kan undværes hverken i forbrug eller i produktion, som har stor international efterspørgsel, og er prisfølsomme overfor forstyrrelser på markedet, fører til prisstigninger på kort sigt der gavner den sanktionerede og skader den sanktionerendes økonomi. De sanktionsskabte ændringer i forsyningskæden påfører begge parter økonomiske tab på mellemlang sigt.
Flere elementer i sanktionspakken har et fornuftigt omkostnings/udbytte forhold og påfører russisk økonomi store konsekvenser allerede i 2022. Det gælder de amerikanske, der udnytter dollarens position som den førende valuta til internationale betalinger til at indefryse deponerede russiske valutareserver, russiske bankers adgang til betalingssystemet SWIFT, m.m. Men også EU-sanktioner der forbyder eksport af teknologikomponenter af betydning for russisk produktion, forhindringer for finansielle strømme til/fra Rusland, blokering af russisk vej-, sø-, lufttransport til EU, og pres på EU-ejede virksomheder for at indstille aktiviteter i Rusland. IMF og Verdensbanken forventer, at disse tiltag får Ruslands BNP til at falde med 8.5%-12% i 2022.
Rusland er EU’s femtestørste partner mht eksport og den trediestørste mht import. Handelsstrukturen har karakter af en ilands-ulands vareduveksling. EU eksporterer industriteknologi og mærkeforbrugsvarer til Rusland og importerer råvarer og landbrugsprodukter fra Rusland. EU eksport til Rusland var i 2019 på €113 mia, kun en ottendedel af importen på €161 mia omfattede fremstillede produkter. Importens sammensætning gør det problematisk at indføre restriktioner overfor den.
Rusland er verdens største gas eksportør, den næststørste olieeksportør og den trediestørste kuleksportør. Da prisen på naturgas og olie indeholder et stort element af ”economic rent” (markedsprisen er højere end produktionsprisen inklusiv normal forrentning af investeringen) leverer energieksporten i et normalt år omkring 45% af den russiske statskasses indtægter. EU aftog i 2021 49% af Ruslands olieeksport, 74% af gaseksporten og 32% af kuleksporten og betalte €99 mia for det. For at svække finansieringen af den russiske krigsmaskine, krævede en række vestlige politikere, stærkt tilskyndet af Zelenskyj, restriktioner mod importen af energi.
I ugerne umiddelbart før krigens begyndelse havde de vestlige lande analyseret, hvilke sanktioner der kunne indføres overfor Rusland i tilfælde af et angreb på Ukraine. Drøftelserne konkluderede, at man grundet EUs store energiafhængighed – i 2021 leverede Rusland 40% af EU’s import af gas, en tredjedel af olieimporten, og knap halvdelen af kulimporten – skulle afholde sig fra at sanktionere energiimporten. Men knap var krigen begyndt, før Trudeau indførte forbud mod import af russisk olie; en gratis omgang eftersom Canada er verdens fjerdestørste olieeksportører. Det fulgte Biden op med at forbyde import of russisk olie til USA.
Så tog van der Leyen, der gerne viser europæiske lederskab, affære. EU-Kommissionen fremlagde forslag om omfattende indgreb overfor den russiske energieksport til EU. Det blev vedtaget af Rådet. Beslutningen omfatter forbud mod import af kul fra august 2022 og af søbåren olieimport fra udgangen af året (den tredjedel af olieimporten, der foregår via tre oliepipelines må fortsætte foreløbigt). Endvidere blev at det besluttet at arbejde henimod fuld uafhængighed af russisk energiimport fra 2027 og frem til udgangen af 2022 at reducere gasimporten med to tredjedele; det er ikke formelt (intet forbud) med reelt en sanktion.
Det er en omkostningstung beslutning for EU. Omlægningen af energiimporten bliver dyr på både kort og mellemlang sigt. Det er svært at erstatte rørført gas med import af den dyrere flydende gas (LNG), dels fordi udbuddet af LNG på det internationale marked er begrænset, dels fordi Tyskland, EUs største gasimportør ikke har LNG terminaler. Tysk import af LNG fra det autoritære Qatar starter først i 2024. Politisk smertefulde kompromiser er nødvendige, bla øget anvendelse af CO2-tunge kulfyrede kraftværker i 2022-2023 og rationering af energi til industriproduktion, hvis der opstår knaphed næste vinter. En udfordring allerede nu, er at minimere prisstigningerne effekt på den sociale balance: En rumænsk familie bruger i snit en fjerdedel af den disponible indkomst på gas og el regningen.
Som forventet af eksperter udløste sanktionernes forstyrrelse af markedet store prisstigninger for kul, gas og olie. Putin forstår prismekanismen på råvaremarkeder. Gasprom begyndte i 2021 at reducere omfanget af naturgasleverancerne til EU med samlet 20% i forhold til 2020, hvilket pressede naturgasprisen opad og EU’s gaslagerbeholdninger nedad. Ruslands angreb på Ukraine og den frygt, det udløste for konsekvenser, gav priserne yderligere et nøk opad. I foråret 2022 forlangte flere EU politikere, at EU helt skulle lukke for gasimporten fra Rusland. Det sørger Gazprom selv for. I maj blev der lukket for leverancer til aftagere, der nægtede at betale i dollar eller euro. Da Gazprom med henvisning til vedligeholdelsesarbejde midt i juni annoncerede en 60% reduktion af gasstrømmen gennem Nordstream1 steg gasprisen i løbet af en uge med 50%. I juni 2022 lå gasprisen på det firdobbelte niveau af juni året før, kulprisen på det tredobbelte, prisen på Bent crude på $110 per tønde var 50% højere end den gennemsnitlige pris i 2021 på $72. Ruslands indtægter fra energieksporten bliver markant højere i 2022 end i 2021. Ifølge CREAs ”Russian Energy Export Tracker” har Rusland mellem den 24. februar og den 24. juni allerede solgt energi for €64 mia til EU.
Hvis EU havde fulgt råd fra især amerikanske økonomer om at bruge prismekanismer i stedet for påbudsregulering til at reducere den russiske eksport til EU og indtægterne, ville regnestykket muligvis have set mere positivt ud. Et forslag var at indføre en krigstold på 30% på import of russisk olie og gas. Den ville incitere importører til at finde alternative leverandører på verdensmarkedet og tvinge russiske eksportører til at sænke den tilbudte pris for at finde købere i EU. Andre landes importører ville udnytte russernes situation til at presse prisen. Et andet indtægtsbremsende instrument, som USA fik tilslutning til på G-7 mødet i juni er skabelse af et køberkartel bestående af de vestlige lande og andre, der fastsætter et loft over den accepterede pris på russisk olie. Da det bliver mega-kompliceret at udforme i praksis, kan man betvivle effekten af instrumentet.
Konklusionen er, at EUs ledere i sammensætningen af energisanktionerne reagerede hurtigt i stedet for intelligent. Det opstillede mål for begrænsningen af energiimporten i 2022 er overambitiøs, hvilket rammer EU i form af unødvendige dyre importpriser, højere inflation, øget CO2-udledning og lavere økonomisk vækst EU i 2022 og første halvdel af 2023. Energisanktionerne vil ikke ”effektivt forpurre de russiske evner” i 2022.
På mellemlang sigt vil omkostningerne ved omlægningen af energiforsyningen blive nogenlunde lige fordelt mellem EU og Rusland. I EU indtager import af den dyrere LNG en større plads af energiforsyningen, Rusland må investere i flere naturgasledninger til Kina og i øget LNG eksport kapacitet. Derimod kan sanktionerne mod eksport af teknologi til Rusland muligvis få positive eller neutrale effekter for Rusland på lang sigt. Rusland, der blev optaget i WTO i 2012, søger at ændre iland-ulands handelssamkvemmet gennem en import-substitutionspolitik, der blandt andet tvinger europæiske firmaer til at fremstille produkter i Rusland for at bevare adgang til det russiske marked. Tiltag til styrkelse af russisk teknologisk og industriel sikkerhed vil givetvis blive styrket, ligesom tilbagetrækning af firmaer fra vestlige lande, giver plads til russiske firmaer på hjemmemarkedet.
Er sanktionerne langtidsholdbare? Opbakningen vil svækkes af at landene syd og vest for Middelhavet rammes af de høje verdensmarkedspriser for importeret olie og kunstgødning (naturgas er råmaterialet). De kommer oveni de høje hvedepriser der skyldes bortfaldet af den ukrainske hvedeeksport. Den manglende eksterne opbakning om EU’s sanktioner kunne aflæses sidst i juni: Zelenskyjs tale til den Afrikanske Union, der blev organiseret efter 10 ugers afslag, loggede kun 4 af Afrikas 55 statsledere sig ind på.